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周劍云:城市更新與規劃體制的變革

作者: 來源:中國城市規劃網 時間:2016-06-29

1.城市規劃制度背景的轉變

《物權法》實施之后城市規劃制度環境發生根本性的改變

·  自上個世紀90年代以來,城市開發的過程就是一個私有化的過程:“土地使用權的實質轉變為所有權”;

·  物權法是對城市私有化結果的正式認定;

·  到目前,大部分城市建成環境基本已經私有化了。

2.城市發展方式的轉變

·  城市發展主要方式由新區建設轉向城市更新(經濟增長放緩)

·  廣東的“三舊改造”(集約節約用地)

·  深圳的城市更新(發展空間限制)

3.新區發展與舊城更新的本質區別

·  城市新區發展規劃的核心是空間資源分配,屬于科學范疇;

·  城市更新規劃的核心是利益調整,屬于政治的范疇。

4.城市更新的定義及其幾種基本情況

(1)城市更新定義的基本共識:開發、整治、保護

城市更新是指在經濟和社會力量以及規劃對城區的干預下,所引起的基于物質空間變化(拆除重建、修復等)、土地和建筑用途的變化(從一種轉變為另一種更能產生效益的用途)或其利用強度的變化的一種動態過程。

(2)城市更新的幾種基本情況

環境因素

·  城市地段存在嚴重的安全隱患及環境問題;

·  歷史文化保護區內建筑翻新、改造等。

經濟因素

· 土地價格高于物業價格;即:建筑功能衰退、建筑結構殘舊使得其價格遠低于周邊物業價格;

· 再開發的利益大于現狀價值。土地使用強度遠低于周邊地塊的開發強度。

5.城市更新的核心問題

(1)分散產權與整體開發的矛盾

· 對于舊城小地塊,由于占地面積太小,無法向上發展,需要合并地塊以形成規模建筑效益;

· 只有地段的整體開發才能獲得良好的環境,比如通過降低建筑密度取得良好的環境,進而提高物業的價值。

1983-2010年倫敦局部地段宗地合并的過程:宗地數量從53個下降到30個;建筑數量從44個下降到29個。

(2)多元利益主體及其沖突

城市更新所涉及的利益主體:政府/官員、開發商、居民、公眾、環境

利益驅動是更新的基本因素;

政府/官員:政府應代表公共利益,而官員可能異化為個人政績;

開發商:追逐經濟利益;

居民:改善居住環境,提升物業價值;

公眾:城市歷史、文化等;

環境:公益團體代表(后代)未來的需求。

(3)公共利益及其邊界的確定

·  城市更新地段與其周邊環境存在外部性問題,而且外部性的邊界難以確定

比如更新地段的總體開發強度與城市公共設施、市政設施,以及道路容量有關,與更新地段的居民利益有關。

·  城市建成環境具有多重價值

其中包括私有財產所具有的公共屬性,比如屬于私人的歷史建筑的保護問題。

·  市場開發所帶來的就業增長、經濟復興與收入增長、環境改善等也具有公共利益的特征

(4)征收、補償、購買

·  拆遷是城市更新中最突出的矛盾:上訪人數的70-80%與拆遷有關,且暴力事件頻頻出現;

·  拆遷問題的核心是征收權力問題與補償標準問題;

·  征收是一項法定權力:值得討論的是基于公共利益的征收與基于法定規劃的征收權力問題;

·  補償的矛盾在于標準問題與計量問題:按建設成本或按照市場價值?也就是歷史價值與未來價值的差異,而核心是土地財產權力的法律規定問題,即土地產權的性質問題;

·  購買:兩個平等主體之間的交易,完全取決于雙方的意愿。

6.城市更新規劃策略的轉變

城市更新的核心工作應從空間資源的科學分配轉變到土地開發權力的公平配置

(1)土地開發權的概念及特征

開發權:改變土地現狀的權力

開發權的特征:不動產、客觀性、可占用、可分割、可交易、預期收益等

(2)開發權與土地利益的關系

·  土地利益是開發權力的變現,利益量度和公平感受與權力實現的程度有關;

·  土地及物業的利益是隨時間、環境和規劃條件而變化,而開發權力不變;

·  規劃與其關注不斷變化的、與主觀的期望有關的利益,不如明確土地開發的權力;保證其權力以及公平交易的環境。

(3)土地開發權的初始配置

三種模式:英國的國有化、美國的私有化、法國的混合模式;

我國土地是兩類所有形式:全民所有和集體所有,法律中沒有明確開發權;

我國的土地利用及開發受到規劃以及有關行政法規的管制,習慣上開發權屬于國家。

(4)土地開發權限

英國:私有土地的開發權限僅1947年的價值;

美國:由“區劃法”確定私有土地的開發權力;

法國:法律規定土地開發的“法定密度上限”制度,上限以下規私人,上限以下歸政府;

中國:1993年中山政府5號文件,土地出讓的標準容積率制度。

土地開發權力初始配置的討論

1)依照我國法律,按照規劃即許可開發的土地受到法律保護,并且也僅限于規劃條件所賦予的權限,任何超出規劃要求的部分屬于違法建設;這就意味著私有土地僅有按照規劃條件開發的現狀土地使用的權力;

2)如果城市更新規劃賦予現狀土地更高的、即超出現狀土地使用狀態的開發權力,那么這種超出的現狀土地使用的開發權力屬于誰?屬于個人、還是屬于政府?

3)如果新增開發權力屬于私人,那么私人就享有土地再開發所帶來的增值收益;如何比例的分享屬于私人交易的范疇;這種制度存在更新的動力;

4)如果新增權力屬于國家,也就意味著私人土地只享有現狀土地的價值,也就只按照現狀土地價值進行補償;沒有開發的動力,且存在公平問題;

5)第三條方式:規定一個開發權力的上限,比如現狀使用規模的比例系數,比如1.2-1.5 ;上限以下歸個人,上限以上歸政府。

(5)土地開發權力初始配置是城市更新的焦點

所有的拆遷、補償問題的核心是土地初始開發權力的不清晰,進而造成補償標準不明確,也就是業主是否具有分享土地開發增值的權力問題;

土地開發權力配置制度是城市更新的動力因素;只有合理的權益分配制度才能真正推動城市更新。

(6)土地開發權力與開發活動的關系,開發權的配置對象問題:業主或土地

·  只有具體的開發活動才能實現土地權力,并獲得土地收益;

·  開發活動的主體需要資本、技術、信息和人才;

·  開發權與開發活動是分離而又聯系在一起;

·  開發活動與開發項目的特征有關系;

·  我國管理制度是混淆開發權與開發活動的關系,并人為割裂開發權與開發活動的關系;上海新天地改造就是顯著的一例。

(7)容積率轉移制度是利益協調與空間協調的有效制度設計

容積率是開發權的量化形式之一,容積率轉移是在自身產權地塊之外忽的利益的有效途徑;

建立容積率交易市場是政府調控城市更新的主要工具。兩個空間尺度的容積率市場,更新范圍內的容積率市場,更新地區與新開發地區的容積率市場。

(8)城市更新的主體

政府的城市更新部門——香港市區重建局;

非政府的公共機構——英國城市開發公司、市區重建公司…;

商業性開發機構——各類房地產公司;

社區更新機構或個體自主更新。

建議采納英國的制度經驗:建立非政府的、非盈利的公共機構,即市區重建開發公司。公司的成立應獲得更新地區居民的70%以上人的同意,具有法定授權的規劃編制與審批、征收、開發等全部權利的綜合性公共機構。

(9)城市更新中政府的角色

政策供給與制度供給,提供政策性規劃而非具體的開發規劃,建立容積率市場、配置初始開發權、建立城市更新基金等;

政府由規劃的制定、實施者轉化為規劃的審批和開發的監管人,有運動員轉化為裁判員。

(10)城市更新的資金及其籌措渠道

城市更新三種資金來源:政府的公共投入,更新地區居民的投入,市場的投入;

依據更新項目特征確定更新改造的投入主體,比如城市歷史保護地段要避免市場資金的介入,而主要調動居民的投入和政府的公共投入;而城市更新市場價值較大的地區鼓勵市場的投入;

建議政府由項目投入轉向建立城市更新基金,由撥付制調整為申請制;

建議采用非政府公共機構的城市更新公司來整合各類資金。

7.城市更新規劃制度變革的建議

(1)城市更新規劃制度與政策的供給

加強城市更新專門法律制度建設,加強城市更新政策的供給,比如容積率轉移等;

建立城市更新專項基金。

(2)建立城市更新的專門機構

目前的模式是政府綜合機構(部門)+開發公司。

建議采用英國的非政府公共機構的公司作為城市更新的專門機構形式,類似項目公司的形式,由類似股份公司有政府代表、開發企業、和居民代表共同管理,在獲得70%以上居民同意后就可以成立,其中可以借鑒城中村改造的三方組織經驗。

在法定規劃的框架下,公司具有規劃編制、征收、籌集資金、開發等綜合權力,建議市區重建公司法的形式予以確認。

(3)建立兩層次的城市更新規劃體系

1)市區更新專項規劃:屬于政策性規劃,主要內容應包括:確定城市更新的目標、范圍、配置初始開發權、確定更新開發的標準容積率、確定容積率轉出地和轉入地、城市更新的主體、更新基金投入與其他投入的比例等;

2)城市更新地段的開發規劃:由開發主體負責編制。具體內容依據項目特征而定,應嚴格按照法定程序編制和審批;開發規劃的關鍵是更新單元的尺度。

(4)城市更新單元的幾種尺度

·  以建筑場址的翻新改造:歷史保護地段;

·  以宗地(plot)為單元更新,使用大型單一產權的改造,比如單位、工廠等;

·  以街塊(block),需要將小宗地整合為街塊開發,具有市地重劃的特征。

以城市功能為單元更新;

以社區為單元的更新;

以經濟開發效益為單元的更新。

(5)城市更新的法定程序

·  提案、動議、成立開發機構;

·  確權、登記,完善法律手續;

·  規劃的編制與審批;

·  拆遷、補償、安置;

·  建設、開發;

·  所有權登記、接管、決算。

(6)以開發權為核心的城市更新地段控制性詳細規劃的改進建議

明晰產權邊界

明晰產權內容

測算與量化開發標準

明確開發權的歸屬

調配開發權:征收、轉移與保留

指標體系與說明

8.結論與建議

(1)研究結論

·  城市建成環境大部分已經私有化了;

·  “物權法”根本性的改變了城市規劃的制度環境;

·  城市更新的核心問題是多元利益主體及其沖突,分散產權與整體開發的矛盾;

·  土地開發權是利益協調和空間協調的主要工具;

·  城市更新規劃應從空間資源分配的科學維度轉向開發權配置的政策維度。

(2)政策建議

·  厘清開發權、開發活動、開發主體的關系;

·  加強城市更新的制度供給和政策供給;

·  建立非政府的法定公共機構實施城市更新;

·  建立城市更新基金,改進政府的公共投入;

·  建立“市區更新專項規劃”和“城市更新地段開發規劃”兩層次規劃體系;

·  建立法定城市更新程序。

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