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地方財政50%以上來自賣地 依賴土地的時期已過

作者: 來源:華夏時報 時間:2016-10-21

地方政府是本輪房價上漲的最大受益者,大部分地方財政受益于土地,不過,“土地財政”終將難以為繼。

“最近,哭的人多、笑的人少。地方政府覺得錢袋子不太夠了,房地產界更是有點哀鴻遍野的感覺,大家后脊梁都發涼,最根本的原因是什么呢?”10月18日,清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚在2016中國新型城鎮化論壇上表示,我們依賴土地財政發展的時代正在過去,正在發生機制上的重大變革。

中國的“土地財政”主要是依靠增量土地創造財政收入,也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求,但是,土地終將有限,加之“土地財政”帶來的城市運行成本擴大、居民生活成本提高的矛盾和問題較多,土地收入占地方財政收入的比重將會下降。

地方財政50%以上來自賣地

在很多人眼里,“土地財政”只有過沒有功,其實,“土地財政”本身并沒有什么問題,在經濟社會發展過程中,發揮土地資產的作用,利用土地資產作為企業發展、招商引資、吸引投資的工具和平臺,是完全需要的,也是最有效率的。關鍵在于,如何規范和約束土地資產在運作過程中的行為,不讓“土地財政”變形變質。

時間追溯到14年前,自2003年房地產市場放開到現在,土地資產在運作過程中,基本上是在一種無序的狀態下運行的,地方政府作為土地的“所有人”,壟斷了土地的一級市場,也從土地轉讓中獲得了大量收益。

相關數據顯示,從1995年至2014年,全國每年的土地出讓收入由400多億元猛增到4.29萬億元,增長了100倍。

而就在上月底,中原地產研究中心發布的數據顯示,截至目前,50大城市賣地1.77萬億元,其中九成城市賣地收入超過百億元,蘇州、南京、上海、杭州賣地金額更是突破千億元。高企的土地財收,對因經濟疲軟而財源吃緊的地方政府來說作用不言而喻。

事實上,經過2014年屢屢流拍的低潮后,自2015年下半年以來土拍市場日漸火熱,到了2016年,重點城市土地市場更是成為房企爭相搶奪的對象,不計成本拍地更是屢見不鮮,為此,許多一、二線城市樓面地價已占到商品房銷售價格的50%以上。以北京為例,住宅平均樓面地價從2012年的7323元上升到2016年的21634元,年均復合上漲31%;2012年地價與當年房價的比值為44%,2016年上升到70%,這意味著只有房價大幅上漲開發商才可能盈利。

“由于有這么簡單和容易的土地的資源,導致了我們在很多土地的使用、土地的開發,包括地方政府的財權和實權的安排偏于不可持續的時間環境的精神和理念,地方財政收入有50%以上來自于土地出讓金,就是我們俗話說的賣地。 ”清華大學國家金融研究院副院長朱寧在論壇上表示,近期,為什么哭得多,笑得少?那是因為實行土地財政背后的可持續的精神或者市場化的精神沒有完全得到發揮和運用。

地方財政收入多元化

過于依賴土地財政的后果就是,地方債務的償還邏輯陷入了一個困境:為了避免出現違約風險,則必須確保地方政府的土地收益;而為了防止房地產泡沫,又不能放松對房地產的調控。

有數據表明,在過去的十幾年間,隨著賣地收入的高企,地方政府的負債也超過了20萬億元,還不包括被政府轉移到平臺公司的債務。實際上,多數地方的政府債務已經達到一年可用財力的3倍以上,有的則高達5-10倍。

就此,有專家明確表示,土地財政已成為地方債務最大的法律風險來源,那么,不靠土地財政,靠什么?

“為什么現在會有土地財政?這是因為很多地方政府領導在推動整個經濟發展的壓力之下,加之中央財政撥款不能夠支持長期的經營發展,而需要找到新的經濟增長的一條腿,這就是土地財政。所以,下一個階段,如何在中央和地方政府之間在財權和事權之間進行更合理、更可持續的分配,這也是下一個階段的特點。 ”朱寧表示,一個是財政收入的多元化,一個是財權和事權的更合理化的分配,這個下面會財政經費使用更加規范化,更加透明化,更加科學化。

至于新的經濟增長點,朱寧主要從融資和投資兩個方面進行了表述,“在下一個階段,隨著中央政府的隱性擔保的退出,隨著地方政府的隱性擔保退出,我們財政更多是透明、可持續的財政,從這個意義上來講,我們必須有更加多元的融資的方式,我們現在已經有很多地方政府通過地方政府融資平臺,但是前一段時間國際貨幣基金對于中國財政的狀況進行考察的時候,很大一部分是關注到我們地方政府融資平臺的透明性、可持續性、融資的成本和融資的影響。”

從2015年以來,財政部和地方政府之間進行了地方政府債務的置換的行為,其實就是通過中央的財政對于地方一些不透明、不可持續的融資方式進行短期的安排和短期的過度。

“從中長期來講,除了地方政府融資平臺之外,我們可以推動更多由地方政府自己承擔責任的自發自知的市政債和地方債,主債務必須由市場決定是不是有足夠的可以支撐債務的現金流。”朱寧表示,除此之外,還要更加合理的久期。什么叫久期呢?就是你借錢的時間的長短和現金流產生的快慢必須產生在一起。比如有一些項目很好,這個財政本身是健康的,但是現金流是非常緊張,甚至會出現違約或者破產。

(作者:王曉慧)


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