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2016房地產調控反思:政策輪回突顯制度的缺失

作者: 來源:經濟觀察報 時間:2016-12-19

2016是房地產“去庫存與控房價”并重的一年。從政策的實施效果看,年初去庫存的減稅降息降首付政策取得了一定成效,待銷商品房的面積從71853萬平方米降至11月份69095萬平方米,商品住宅待銷面積從45248萬平方米降至40457萬平方米,但過度的刺激也帶來意想不到的負效應:一線和部分二線城市房價的暴漲,三四線城市市場低迷依舊。為抑制部分城市房價的暴漲和市場的混亂(假離婚、首付貸、網簽長龍及資產慌下的投資潮),多地政府不得不火速重啟限購限貸之策。一年間“刺激與限制”政策頻繁輪回及效果不僅引發全世界的關注、也考驗著政府的執政能力,并提出了諸多令人思考的問題。

市場分化嚴峻與挑戰

當下的房地產市場除部分一二線城市住房庫存低房價飆升外,大多數城市仍無法擺脫高庫存和市場低迷困擾。從2016年的相關數據看,銷售旺的20個一二線城市銷售面積占比僅為25%。大多數三四城市仍庫存較多,這也是一年庫存住房面積只下降8%的原因。顯然,冰凍三尺非一日之寒,6億多的待銷商品房和4億多商品住宅也非短期可以消耗的,有些可能就是賣不出去了。短期差別調控政策盡管是必要的,但要從根本是解決供需不對稱的問題,樹立科學發展觀,糾正思想認識偏差可能意義更大,從根本是消除新庫存的關鍵。

的確,房地產是國民經濟發展的重要產業,產業鏈長、關聯度高,對就業、稅收和經濟增長貢獻率大,但它不是一個在任何地方都能點石成金的產業。一個地區經濟的發展、城鎮化水平的提高、人口規模和收入的增長都是房地產市場繁榮和健康發展的基礎條件。無視市場發展的基礎條件,東三省經濟的衰退和人口的外流必然會招致庫存高企和市場的低迷。一些中小城鎮想趕城鎮化紅利的快車,但無視城鎮化人口流向的基本規律和市場的需求,急功近利,盲目大干快上,沒有產業的支撐、人口的聚集,房子建的越多,積壓庫存越多。這些慘痛的教訓需要反思和警醒,以避免重蹈覆轍。

政策輪回突顯制度的缺失

“刺激——限制”政策頻繁輪回不僅打亂市場的自我修復機制,也留下了諸多后遺癥;消費者不再相信政府調控可以抑制房價上漲,房價越調越高;開發商越來越依賴政府扶持,堅信房地產業“大而不倒”;政府一會兒加“油門”,一會兒踩“剎車”,是維系市場穩定呢還是制造市場波動呢;地方政府連續6個月不供地,“饑渴式供地”營造出面粉比面包貴的局面,這些至少偏離了中央政府調控的初心,更暴露出體制機制的缺失。這突出表現在:

一是城鄉土地和住宅市場的二元結構。中國住房制度改革多年,但并沒有觸及人為城鄉土地住宅市場分割的問題,這無疑會加劇市場的供需矛盾和資源的優化配置。一方面,農村住房只能以“小產權房”、“畫家村”、“生態院”和“大棚別墅”、和“文化創意產業基地”等多種形式的存在著。這在剝奪農民平等進入土地和住宅市場權力和交易機會的同時,也使城鎮居民無法在“價值洼地”安家落戶,倍受城市高房價的煎熬。另一方面,城鎮的高房價使得農民進城定居難、就業難,嚴重阻礙了中國城市化進程。加快城鄉房地產一體化的市場建設是維系房價平穩、促進城鄉土地、人口、資本雙向互動,互為資源、互為市場、互相促進、共同發展一個繞不過去的坎。

二是租賃市場的欠發達。30年“只售不租”住房制度改革使中國住房自有率高達89%,但租賃市場仍是一個短板,無法滿足新型城鎮化中剛進城、剛就業及大量流動人口的住房需求。政府雖出臺多項政策,如《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》,但具體的優惠政策不到位和實施力度遠不及刺激樓市。那么,個體租賃住房不規范,專業化租賃公司匱乏,房地產信托基金更是千呼萬喚建不起來,市場上機構性的租賃房供給只有政府一家。拓寬政府公共租賃房保障范圍,向新就業大學生和青年醫生、教師等專業技術人員和外來務工人員的開放,可以緩解部分的租賃房需求,但讓政府在租賃市場上挑大梁、唱獨角戲,能否滿足多樣化的市場需求,實施效果如何都有待實踐的檢驗。

三是金融風險防范體制不健全。中國有著別國少有的高儲蓄率,且居民負債率較低,占GDP的40%, 房貸占GDP比重更低為24%,這為居民部門加桿桿提供了一定的空間,但這并不意味著就不會誘發金融風險。不要忘記,日本也是一個高儲蓄率的國家卻未能躲過1990年代的房地產泡沫危機和經濟衰退的二十年。

居民盲目加桿桿潛在兩個風險:風險之一是居民債務增長過快,如同高速飛車就難免會有風險。短期內居民桿桿率急劇拉升(前三季度個人住房貸款增加3.6萬億元,增速34%,占新增貸款的46.8%)不可避免會帶來一定的風險。

風險之二是貸款的錯配,即將貸款給了資質差的人。在流動性充裕下,銀行都有發放個貸的沖動,中介、開發商、互聯網金融和各種影子銀行都涌入房貸市場,提供的首付貸,活生生的將規范的住房貸款變成了零首付,使一些資質差、金融資產積累不足的人獲得了貸款。貸款的錯配、零首付讓借款人棄房棄貸者無需承擔任何風險,輕而易舉的將風險轉嫁給銀行。

風險之三是房價上漲過快催生資產泡沫。加杠桿有利于去庫存扭轉房地產投資的下滑,但在人口紅利消退、經濟增速放緩、住房自由率較高和高庫存的背景下,房價飆升顯然非經濟基本面驅動而是土地供給不足、流動性充裕和低利率驅動。房價飛漲引發資產價格的劇烈波動使得房地產不再是國民經濟的福音而是風險,更斷送了房地產未來可持續發展的空間。

對居民加杠桿,不要盲目的拿國際慣例說事,更應關注中國的國情。發達經濟體的房貸余額占GDP比重高達60-70%那是百年住房金融發展債務積累的結果,中國房貸業務發展不過20年;國外月還貸額占家庭收入比不過30%,而中國貧富差距的擴大使的房貸收入比高達40-50%。在中國,企業的高負債是軟預算約束,企業負債中60%以上是國企的,可以展期、債轉股、借新債還舊債或干脆欠債不還,而居民負債是實實在在硬約束。正如一位經濟學家所言,如果說企業是經濟的器官,家庭就是經濟的細胞,器官壞了可以修補、可以換,但是經濟的細胞壞了,那就是不治之癥。

四是統計信息體系建設滯后。中國房地產發展了這么多年,至今沒有一套完整的可說得清的房地產數據和指標體系:每年只有房地產企業的發投資額、開工、施工、竣工和銷售的面積(套數)的數據,但卻沒非市場化(包括政府保障房和單位自建房等)的住宅的數據,但它卻實實在在影響著住宅的總供給;只有每年新建住宅的數據,卻沒有住宅存量、拆遷和舊城改造的數據;全國和各城市有多少存套量房、多少空置房一概不清。在數據不清、各地庫存情況不明的情況下,大波轟的方式去庫存就不可避免使政府政策陷入“踩油門-踩剎車”頻繁換擋的尷尬。

構建維系市場健康發展的長效機制

上述分析表明:以“刺激-限制”的手段調控房地產市場政府雖輕車熟路、簡單易操作、短期效果明顯,但引發房價暴漲及潛在的風險不利于市場長期健康發展。未來要維系房地產業的健康發展,應按照黨的十八大的精神,扎實推進與房地產相關的各項改革,在健全體制機制上下功夫。

一、推進供給側改革,構建能滿足廣大中低收入群體需求的住房供給體系。大中城市抑制房價上漲過快最有效手段的手段就是增加有效供給。有效供給,重在有效。一二線城市普通住宅供給不足和三四線城市庫存居高不下都偏離了有效供給。優化住房的供給結構,增加有效供給就是要以居民可支付的住房需求為導向,要在大中城市增加普通住宅供給,抑制高端豪宅和商住兩用房的建設。加大土地、金融稅收政策扶持租賃房力度,鼓勵企業經營租賃房或將庫存轉為租賃房,補好租賃住市場欠發達的短板。政府保障房的供給也要遵循兜底線、保基本的原則,明確保障的對象、完善保障的方式和限定保障房的上市交易,以避免住房保障資源被濫用。

二、破解二元土地制度,構建城鄉統一住宅市場。供給側改革的重要內容就優化土地、資本、人口和技術的流動和與利用。改革城鄉二元土地制度是消除政府土地壟斷、土地財政諸多弊端的先決條件。按照十八大三中全會精神和《農村三權分置辦法的意見》,構建城鄉統一的建設用地市場,在保護耕地和農民利益的同時,給農村集體和農民更多土地經營權,提高城鄉建設用地的集約利用,消除城鄉之間土地資源、人口和資本流動的壁壘。將政府的權力應限定為“產權保護、信息公示、總量調控、土地用途、規劃和結構管制、維護市場秩序和嚴懲違法活動”等,這將真正從根本上解決合理地價房價的形成機制問題。城鄉土地住宅市場的一體化,資源的互通互用將緩解城市住宅的供需矛盾,抑制城市地價房價的非理性上揚。而城鄉人口的合理流動也將成為去庫存的重要力量。

當務之急,政府要優化城市建設用地的供給結構。減少面子工程、政績工程的土地供給,增加與居生相關的住宅、教育、醫療和養老的用地;在高庫存城市,減少新建房地產項目,在房價高、庫存不足的大中城市應增加住房有效供給。此外,還應通過減少交易環節稅費,盤活存量房,降低空置率。

三、要建立一套說得清的住宅市場數據和指標體系。按耶魯大學法學院教授丹尼爾·埃斯蒂數據驅動決策的理念,及時準確透明的信息是政府、企業和消費者正確判斷與科學決策的重要依據。房地產數據和指標體系不能只停留在現有的增量上:投資、開工、竣工和銷售面積上,還應補充存量房、拆遷和空置房的數據,包括套數、面積、戶型、價位和地域分布。在今天的信息時代,互聯網、云計算、大數據在不斷改變著人們的生活和消費行為,也改變著企業生產和經營行為,政府下大力氣完善房地產數據和指標體系建設,將有助于改變政府的調控的方式,提高對市場供需狀況的分析和判斷能力,用公開透明和準確的信息引導市場,避免誤判決策失誤帶來市場的波動和資源的錯配,以維系市場的穩定和健康發展。

(作者為中國社會科學院經濟研究所研究員)

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