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亟需將法治思維納入房地產業發展戰略

作者:胡志剛 來源:《南方房地產》2015年1-2期 時間:2015-07-30

導讀

將法治思維納入房地產制度建設中,這是行業管理的未來方向。
當前有以下房地產市場運行的基本原則亟需通過法律法規予以確立:
(1) "居者有其屋"的物權形態應以"住有所居"為主,市場供應應是"租售并舉";

(2)住房的屬性應以"居住性為主,投資性為輔",要規范投資,遏制投機,制裁暴利,市場投資應以出租房屋收取租金為主;

(3)推進住房保障和供應體系建設,要處理好政府提供公共服務和市場化的關系、住房發展的經濟功能和社會功能的關系、需要和可能的關系、住房保障和防止福利陷阱的關系;

(4)將捂盤惜售、哄抬房價、弄虛作假、囤房炒房、簽"陰陽合同"、吃差價等定為投機行為,將相關投機客逐出市場;

(5)制定和完善住房租賃法律法規,保障承租人合法權益,穩定承租權,維護合理的租賃預期,規范租賃市場,培育中低收入者理性的租賃消費觀;

(6)建立"市場為主,保障為輔"的住房供應體制,確立"高端找市場,中端給補貼,低端有保障"的基本政策;

……

 

      2014年10月20日召開的十八屆四中全會提出“依法治國”的會議主題。10月29日,距習近平總書記在第十次中央政治局集體學習會上發表講話已一周年。總書記高瞻遠矚,揭示房地產市場的發展規律,強調發揮市場規律的作用,為完善房地產市場調控,建立房地產業長效發展機制指明了方向。筆者認為,政府十年九調,屢調屢高,導致房地產市場猶如過山車式地運行,證明政府過分依賴行政手段,對市場中的各種行為都“一刀切”地發號施令,結果令不行禁不止,尤其是對各種違法違規行為束手無策。現在中央強調依法治國,各級政府必須徹底扭轉對房地產行業的管控思路和方法,亟需把法治思維納入房地產業長期發展的戰略,各個市場主體也必須依照法律與市場雙軌運行。
  一年來,中央多次強調要把權力關進籠子,政府簡政放權,推進房地產稅收立法,推行房地產統一登記,將房地產市場調控權下放給地方政府,實行分層次調控和差別化調控,逐步取消問責、約談和限購、限價、限貸等政策,房地產業逐步朝著常態化方向發展。“冰凍三尺非一日之寒”,目前上述政策雖有一定效力,但仍呈現戰術化、碎片化、應急化、過度化等特征,缺乏前瞻性、系統性、戰略性且宏觀、中觀與微觀相銜接的整體布局,尤其是習近平總書記一年前的講話代表了黨中央和國務院對房地產業長遠發展的戰略性思考,是執政黨和中央政府對房地產市場常態化發展的原則性的頂層設計。在十八屆四中全會提出“依法治國”的大背景下,迫切需要通過立法將習近平總書記講話的基本原則和基本精神轉化為法律法規,從而依法而不是依領導個人的意志去管治房地產市場,在這方面我們還有相當長的路要走,任務相當艱巨。
  要妥善解決房地產市場存在的問題,當務之急是要依據十八屆四中全會確立的法治化原則,將法治思維納入房地產業發展的戰略布局,逐步建立健全房地產法制。前十年房地產業的最大失誤是行政干預不斷升級,而相關的立法舉步不前,錯失了建立依法管治市場的法律制度體系的最佳機遇期。如《城市房地產管理法》《土地管理法》等經過20年以上的施行,有許多規定與市場嚴重脫節,尤其是對嚴重的市場投機幾乎沒有任何法律條款可約束。例如,在北上廣深等一線城市和一些熱點的二線城市,房地產市場形成了投資乃至投機的潛規則,一些投資投機客熱衷于炒房囤房,對這類行為,僅靠限購或征稅都難以善終,力度小了則如隔靴搔癢,力度大了又極易引起市場恐慌和拋售。國外的做法是將征稅和依法規制市場相結合。如德國對房地產市場做出了較為嚴格的規定:各地方市政部門協同商業協會,根據房屋類型公布“房租合理價格”,如果房東的房租超過該價格的20%,就構成違法行為;如果價格超過50%,就構成犯罪,甚至會被判刑入獄。對于在住房交易或住房租賃過程中獲得暴利,超過一定額度的,也算觸犯法律,情節嚴重的要負刑事責任。這樣規定就形成了良性的公序良俗和市場氛圍,即住房只能自住或出租,不能炒,更不能囤,轉讓和出租都不能獲取高回報,更不能獲取暴利。筆者這樣列舉,并非要照搬照抄德國的做法,每個國家都有自己的住房文化和傳統習俗,但基本要領應該是相通的,因此我們可以吸取他們的精髓之處,通過制定《住宅法》和相關的法律規定,并配合制定和實施房產稅的法律規定,共同限制投資和投機行為,這樣做就避免了限購、限價、限貸乃至單一推進房產稅或交易稅由于各類市場主體缺少行為自律或孤掌難鳴或反應過度的結局,引導房地產市場進入健康、平穩發展的常態化軌道。
  在十年的房地產市場調控中,我們的政府權力過大,過分依賴發號施令,習慣于人治,偏好干預市場,限制流通,封死價格。遇有問題則高舉令牌,用問責約談糾正“偏軌”行為,用簡單粗暴的方法應對復雜的問題,以為這樣做簡便易行成本低、效率高。其結果是由于沒有游戲規則,“對人不對事”,導致法不制眾,亂象叢生,限制了市場配置資源,限制了市場自由競爭,限制了優勝劣汰,限制了市場化的活力。結果價格越限越高,需求越限越旺,成交量越限越大,住房信息系統遲遲建立不起來,任由市場“盲人騎瞎馬”,碰上金融收縮,市場嚴重供大于求的矛盾立即顯現,賣方市場立馬轉為買方市場,一、二、三線城市全線下行。眼下取消限貸政策,如果力度過大,有可能重復2009年的軌跡,出現市場虛熱的狀況,延長市場“心電圖”式的波折。
  解決這些問題的唯一辦法是通過立法,建立房地產法律制度體系,依法調節市場,依法管理市場,“對事不對人”,讓房地產業在法制的軌道上平穩運行幾十年甚至上百年。為此,必須通過立法程序,制定《住宅法》(涵蓋住房保障),修訂《城市房地產管理法》《城鄉規劃法》《土地管理法》《環境保護法》以及與房地產相關的土地、財政、稅收、金融、價格等方面的法律制度。比如,執行了20年的《城市商品房預售管理辦法》,隨著房地產市場的發展,逐步從“良幣驅除劣幣”走向“劣幣驅除良幣”,越來越顯得與市場脫節,助長了房地產市場的投機化運行。當年在房地產市場發展的初期,政府和開發企業缺乏資金,借鑒香港售樓花、賣圖紙的做法,對監管商品房預售行為和啟動房地產市場起了一定的作用。但是,這項制度有著先天的缺陷,尤其是不符合“一手付款一手交貨”的公平交易原則,逐漸被有些開發商和中介商用來捂盤惜售、囤房漲價、炒房炒地,使房地產投機“合法化”。市場呼喚改革商品房預售制為現房銷售制,這就迫切需要將《城市商品房預售管理辦法》修改為《商品房銷售管理辦法》,在修法的前提下用三到五年的時間逐步將商品房預售制度過渡到商品房現房銷售制度。諸如此類需要通過修法乃至立法改變法律滯后和管理疏漏的問題很多。當前有以下房地產市場運行的基本原則亟需通過法律法規予以確立:
  (1) “居者有其屋”的物權形態應以“住有所居”為主,市場供應應是“租售并舉”;

  (2)住房的屬性應以“居住性為主,投資性為輔”,要規范投資,遏制投機,制裁暴利,市場投資應以出租房屋收取租金為主;

  (3)推進住房保障和供應體系建設,要處理好政府提供公共服務和市場化的關系、住房發展的經濟功能和社會功能的關系、需要和可能的關系、住房保障和防止福利陷阱的關系;

  (4)將捂盤惜售、哄抬房價、弄虛作假、囤房炒房、簽“陰陽合同”、吃差價等定為投機行為,將相關投機客逐出市場;

  (5)制定和完善住房租賃法律法規,保障承租人合法權益,穩定承租權,維護合理的租賃預期,規范租賃市場,培育中低收入者理性的租賃消費觀;

  (6)建立“市場為主,保障為輔”的住房供應體制,確立“高端找市場,中端給補貼,低端有保障”的基本政策;

  (7)確立住房消費“自住其力”、住房保障“補人頭為主,補磚頭為輔”等原則,供應方式應是租賃房,防止福利化傾向;

  (8)中低收入者通過獲得購房補貼、租金補貼和金融資助,向市場購、租房也屬于住房保障的范疇,唯有最低收入者可以獲得全額租金補貼;

  (9)改革土地制度,提高征地拆遷補償標準,給農村集體土地確權發證,允許集體建設用地流轉,從根本上遏制土地財政;

  (10)改善土地供應,保證普通住房用地供給,限制高檔住宅、豪宅、別墅用地;遏制囤地投機,開發商在受讓土地后一年不開發的征收閑置費,兩年不開發的無償收回。

  綜上所述,建立房地產長效機制,必須立法先行,通過制定和實施法律法規所形成的效力和定力,長期、穩定地約束房地產市場各類主體,讓政府、企業和個人都不能逾越法律。消除之前運動式行政調控下滋生的各類“灰色產業”、投機行為、尋租行為,建立房地產市場百年運行的長效機制。
  (作者系中國房地產研究會副會長)

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