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房屋70年產權之“坎”,繞開還是跨越?

作者:李宇嘉 來源:《南方房地產》2015年3-4期 時間:2015-08-04

  在原來的《房地產產權證書》中,僅僅標識有土地70年使用期限的起止時間,而無房屋所有權的起止時間,加上在新版《不動產權證書》上,明確地設置了“使用期限”一項,這引起廣泛關注,甚至有報道稱,設置“使用期限”一欄,意味著“全國業主變房客”。對此,國土資源部部長姜大明表示,證書有權利類別,包括房屋所有權和土地使用權,“使用期限”是登記土地使用期限,房屋所有權是沒有期限的。
  按照姜大明的說法,“70年”僅僅是業主對于土地使用權的使用時間,而業主對房屋則擁有無限期的所有權。對此,筆者感到迷惑,既然土地所有權是政府的,業主只交了70年使用權的費用(已經通過房價支付)。那么,70年使用權到期后,政府完全可以行使所有權,從而將土地無償收回去。相應地,業主也可以行使所有權,將地上建筑物拿走。問題是,誰都知道“房隨地走”,業主那堆建筑物還能懸在空中不成?因此,房屋所有權必然受到土地使用期限的牽扯,這是無法避開的。于是,業主對房屋的所有權是無法落到實處的。
  按照國土部資源的解釋,之所以在新版《不動產權證書》上明確設置“使用期限”一項,是為了更加醒目地標明土地使用期限,提醒業主在使用期限到期前及時去續期,以實現自己對于房屋的所有權。事實上,這一點在相關法律中已有規定,《城市房地產管理法》第二十二條規定,“土地使用權出讓合同約定的年限屆滿,土地使用者需要繼續使用的,應當至遲于屆滿前一年申請續期,除根據社會公共利益需要收回該幅土地的,應當予以批準”。言下之意,現在所有買的房子到期后,業主有優先續約權,只要業主還要別人就不能要,業主不要則別人才可以要。
  這一思路便是2007年《物權法》149條明確規定的,即“住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續期”,但續期的細則,特別是收費標準則不明確。事實上,“自動續期”的提法是從香港學來的。不僅如此,土地70年使用期的做法也是從香港學來的。1987年之前,“土地不準租賃和買賣”上升到了誰也不敢碰的意識形態高度,否則會刑法伺候。但是,外資進來后要蓋房子,不能讓人家懸在空中,于是就急急借鑒了香港土地批租的制度。
  香港土地批租制度來源于英國,即土地屬于英國皇室,而皇室需要變現財產,但怕背上斷送祖宗財產的罵名,便采取土地批租的辦法,即使用權轉讓,所有權不轉讓,英國土地批租年限999年,實際上實際永租制。但是,由于作為殖民地的香港城市化很快,土地價格上漲也很快,期限長了對香港政府不利,再加上香港于1997年7月1日回歸祖國。于是,香港土地批租期限從1999年不斷縮短,一直到70年,而這個70年,也正是我國內地后來拍賣土地所確定的使用期限。這一嘗試最先從深圳1987年土地有償出讓開始,并通過1987年4月份《憲法》的修改,規定“土地使用權可以轉讓”確立了所有權和使用權分離的土地出讓模式。
  因此,70年產權在當時只是市場化急就章的暫行決定,甚至是“拍腦袋”的決定,但卻一直沿用至今,再加上當時私人房屋不多,并沒有考慮“70年后怎么辦”的問題。關于這一點,就連2007年看似繞不開的《物權法》發布也有意無意地避開了這個問題,僅僅提出“自動續期”,但續期的具體標準卻沒有提。用北京大學周其仁教授的話來講,就是“改革現在兩只鞋,一只已經脫下來了,一只鞋還懸著,這是漸進改革的結果,留給未來解決”。
  隨著國家保護合法收入,創造條件讓更多群眾擁有財產性收入(根據黨的十七大文件精神),特別是保護私有產權的法律規定和民間意識不斷明晰,再加上“房改”(公房歸個人)和20世紀90年代以來住房市場的快速發展,城鎮居民住房自有率已經達到90%,70年產權問題的坎兒再也繞不過去了。如何續期,目前來看有兩種模式:一是房隨地走,國家補償,即國家行使所有權,到期后收回土地,并對地上建筑物按一定折舊給予補償;二是重簽合同,續繳出讓金,即按市場地價或一定折扣繳納出讓金,可以一次補交或每年收取。
  筆者認為,第一種模式不符合保護私有產權的大方向,第二種可行性比較高,但按市場地價100%補交可能性不大,特別是一些只有一套自住房的業主,按市場價較高折扣補交來續期是大概率事件。
  20世紀80年代末,深圳以20年產權出讓了一些使用權限為20年的商用土地,2001年前后,這些用地陸續到期。2002—2004年,深圳嘗試以100%的市場地價來補繳作為續期條件,但沒有得到業主任何響應,原因就是“價格太高了”。2004年,深圳市發布《深圳市到期房地產續期若干規定》,重新劃定補繳標準,補繳地價下降為公告基準地價的35%。由于補交額可承受,拖欠地價無法轉讓,存在實現資產收益需求的情況下,業主均補繳獲得了續期。
  有償續期是必然的。一方面,續期意味著重新獲得一定年限的土地使用權,需要向土地所有者繳納使用費或土地租賃費;另一方面,國有土地出讓是政府公共服務融資手段,土地價格中僅包含了政府免費提供70年公共服務的貼現值,70年后若要繼續享受公共服務,就需向政府繳納公共服務使用費,作為政府提供公共服務的資金來源;再者,部分地價上漲是城市人口集聚和公共服務完善的體現,而不是個人投入所致。
  但續期費用不會太高,按照市場地價較高折扣收費是必然的。一方面,按市場地價收費不符合“讓更多群眾擁有財產性收入”的政策導向;另一方面,只有一套自住房的居民,并沒有財產性收入,很多也繳不起市場地價;最后,要從居民綜合稅負、社會保障的角度看待續期費用問題。稅收和土地使用費都是政府提供公共服務(包括基礎設施和社保保障)的資金來源,而在流轉稅制下,居民承擔了絕大部分稅負,再加上社會保障幅度并不高,住房擁有“低成本、高價值”發揮了緩沖高稅負、沖抵社會保障的角色。
  因此,土地使用權續期應貫徹“低費率、廣覆蓋、每年繳”的原則,而對于非自住房(特別是兩套以上住房),由于其多享受了公共服務、多占用了社會資源的原則,續期費率也應該提高,這事實上就是房產稅,也是土地財政向稅收型(房產稅)財政轉型和公共財政建設的一個內容。
  (作者單位:深圳市房地產研究中心)

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