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解讀《不動產登記暫行條例》

作者:魏濟民 陸嘉鈴 來源:《南方房地產》2015年3-4期 時間:2015-08-04

導讀

《條例》內容的解析

《條例》的頒布意義何在?

不動產登記實施后將會產生哪些影響

不動產登記在實踐中仍有困難,實施推進還需完善細則
      2015年3月1日起,《不動產登記暫行條例》(下稱《條例》)在全國范圍內實施。哈爾濱、長春、沈陽、大連、西安、濟南、青島、武漢、成都、南京、杭州、寧波、廈門、廣州和深圳15個城市將第一批實施不動產登記。今后,全國所有城鎮都必須將其紙質房產檔案錄入電子信息庫,并建立本地的住房信息系統;全國所有地級以上城市的住房信息系統都必須與住建部聯網,不得以任何借口推延。集體土地、房屋建筑所有權等十類不動產納入登記,國土資源部、公安部、民政部等9部門信息共享。
  該條例是《物權法》配套措施的重要內容,也是我國立法中的一件大事。該條例共6章35條,分別對不動產登記機構、登記簿、登記程序、登記信息共享與保護以及法律責任等方面作出了具體規定。
  

《條例》內容的解析
  1. 哪些不動產屬于法定登記對象?
  按照《條例》規定,不動產登記對象為十類不動產,包括集體土地所有權,房屋等建筑物、構筑物所有權,森林、林木所有權,耕地、林地、草地等土地承包經營權,建設用地使用權,宅基地使用權,海域使用權,地役權,抵押權以及法律規定需要登記的其他不動產權利。
  2. 不動產登記是自愿的還是強制?
  不動產登記屬于自愿登記。但在筆者看來,這是一種“自愿的強制”。因為如果不到登記機關登記,便會導致房產、土地等不動產權利歸屬和轉讓存在隱患。不動產權利的擁有并非通過登記產生,但不動產交易作為一種權利的交易,交易過程中確認這些權利是否存在、如何發生變動,都要依靠完善的不動產登記。
  3. 申請不動產登記都要準備什么資料?
  主要準備6項內容:首先需要填寫登記申請書;另外攜帶申請人、代理人身份證明材料、授權委托書;相關的不動產權屬來源證明材料、登記原因證明文件、不動產權屬證書;不動產界址、空間界限、面積等材料;與他人利害關系的說明材料;法律、行政法規以及條例實施細則規定的其他材料。
  4. 不動產登記簿永久保存

  《條例》規定了登記簿的登記內容,要求登記機構設立統一的不動產登記簿,將不動產的自然狀況、權屬狀況、權利限制狀況等事項準確、完整、清晰地予以記載;規范了登記形式,要求登記簿原則上采用電子介質,暫不具備條件的,可以采用紙質介質;細化了保管責任,要求登記機構建立健全相應的安全責任制度,永久保存登記簿,配備安全保護設施,任何人不得損毀登記簿,除依法予以更正外不得修改登記事項,登記簿損毀、滅失的,要依據原有登記資料予以重建等。
  此外《條例》還明確,本《條例》施行前依法頒發的各類不動產權屬證書和制作的不動產登記簿繼續有效,不動產權利人已經依法享有的不動產權利,不因登記機構和登記程序的改變而受到影響。
  5. 不動產信息多部門共享
  關于登記信息共享,條例主要規定:一是建立信息管理基礎平臺,要求國土資源部會同有關部門建立統一的不動產登記信息管理基礎平臺,登記信息要納入該平臺,確保國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享;二是加強登記部門與管理部門的信息共享,要求登記信息與住房城鄉建設、農業、林業、海洋等部門的審批信息、交易信息等實時互通共享;三是加強其他部門之間的信息共享,要求國土資源、公安、民政、財政、稅務、工商、金融、審計、統計等部門加強不動產登記有關信息互通共享。
  6. 不動產信息不能隨意查

  《條例》按照物權法的有關規定,把登記資料查詢人限定在權利人和利害關系人,有關國家機關可以依法查詢、復制與調查處理事項有關的登記資料;查詢登記資料要向登記機構說明查詢目的,不得將查詢獲得的資料用于其他目的,未經權利人同意,不得泄露查詢資料。
  7. 條例主要規定了哪些法律責任?
  為督促登記機構依法履行職責,條例規定了嚴格的法律責任:一是登記錯誤責任,規定登記機構登記錯誤給他人造成損害,要依法承擔賠償責任。二是不當履職責任,規定登記人員有虛假登記,損毀、偽造登記簿,擅自修改登記事項等濫用職權、玩忽職守行為的,依法給予處分;給他人造成損害的,依法承擔賠償責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任。三是安全保密責任,規定登記機構、信息共享單位及其工作人員要對登記信息保密,涉及國家秘密的要依法采取必要的安全保密措施,違反規定泄露登記資料、信息,或者利用登記資料、信息進行不正當活動,給他人造成損害的,依法承擔賠償責任;對有關責任人員依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
  此外,條例對當事人提供虛假材料申請登記,偽造、變造、買賣、使用不動產權屬證書、登記證明,違法泄露、非法利用查詢的登記資料、信息等行為,也規定了相應的法律責任。
  8. 個人隱私如何保障?
  關于這個問題《條例》中有明確的規定,第一點就點明利害關系人和權利人是可以查詢、復制登記資料的,這是第二十七條規定的,并且明確規定,有相關權限的國家機關是可以來查詢的。而第二十八條規定,查詢的時候不是誰都能來查的,查詢的時候必須要說明你的查詢目的。登記機關要審查你的查詢目的,認為你這個查詢目的是合法的、正當的才會允許你查詢,并且規定權利人不得將查詢的結果用于其他目的,只能用于權利人申報的目的。此外《條例》里面再次明確規定了,不經權利人的同意,不得泄露查詢獲得的不動產登記資料,這肯定是有利于保護當事人的隱私的。
  再有,《條例》第三十二條中也明確規定了相應的法律責任,登記機關工作人員泄露登記資料,以及查詢的單位和個人違反規定泄露查詢的資料的,這些都是需要承擔相應的法律責任的。比如說利用這些資料從事不正當的活動,給他人造成損失的話,至少民事上要承擔賠償責任。而登記機關的相關人員有的要承擔行政責任,要依法給予行政處分,嚴重的構成犯罪的還要追究刑事責任,這是《條例》里面做出的規定。
  所以,就該《條例》來看,查詢只能因為正當、合法的目的才能進行查詢,并且不能將查詢的資料用于一些非法的目的,否則應該承擔相應的法律責任。

 

《條例》的頒布意義何在?
  首先,建立不動產統一登記制度,有利于更好地保護不動產權利人合法財產權,保障不動產交易安全,維護正常的市場交易秩序。原有的分散登記,由于各部門登記方法、技術規程等不一致,容易導致各種不動產權利重疊、漏登;由于不同部門管理和登記,容易導致農林用地、農牧用地及林牧用地之間權屬界線不清、權利歸屬不明,引發諸多矛盾糾紛。實施統一登記后,可以更好厘清當事人之間的不動產權利界限,減少權屬糾紛,提高登記準確性和權威性,更好地維護當事人不動產物權。同時,統一登記實施后,建立不動產登記信息依法公開查詢系統,將有效保障不動產交易安全,維護不動產市場的正常交易秩序。
  其次,建立不動產統一登記制度,還有利于提高政府治理效率和水平,大大減少政府行政成本,提高政府的公信力,方便企業和群眾,減輕當事人的負擔。分散登記時,在農村,當事人就要分別到四個不同的部門辦理不同證件。在城市,當事人最少也要辦兩個證。
  再者,不動產統一登記對于建立健全現代產權制度也具有十分重要的意義,必須保證登記工作嚴格、規范。暫行條例對不動產登記的申請條件、審查程序、查驗要求以及不動產登記簿的設置與管理、登記資料的查詢和保護等作了全面規定,明確了登記機構的職責和不依法履行職責的法律責任。

 

不動產登記實施后將會產生哪些影響
  1. 對老百姓的影響
  (1)保護個人產權。房產、土地或林地等不動產都能得到保護。
  (2)辦手續更便捷。轉賣房屋時不用土地、房屋多個部門來回跑。
  (3)交易更安全。可查詢不動產產權歸屬,有助于解決一房多賣風險。
  首先,筆者認為該《條例》對于普通老百姓本身合法享有的不動產權利是沒有影響的,主要是因為該《條例》第四條第三款中明確規定了,不動產權利人已經依法享有的不動產權利不因登記機構和登記程序的改變而受到影響。因此以前已登記了的不動產必然受到法律的保護,而沒有登記的不動產也是會受到保護的。比如說農民現在的宅基地上合法建的房子,沒有登記發證,但這個還是受保護的,這是一點。
  其次,原有的不動產權利證書仍繼續有效,這一點在《條例》第三十三條第一款中也是做了明確規定的:本條例實施前依法頒布的各類不動產權屬證書和制作的不動產登記簿繼續有效。比如說你以后有房子的話,賣房子的時候就要換新的證,換房和地合一的權利證書,換新的不動產權證。你如果不賣房子,不變的話,可以永遠持有原有的證書,原有的證書永久有效。當然政府會鼓勵你去換新證,但是你不主動去換新證,肯定不會強迫你去換新證,不會給老百姓的生活帶來不方便。
  除了上述兩點之外,對老百姓辦理登記工作來說反倒是更方便了。這個方便主要體現在四點上:
  一是登記機構統一了,以后辦證的時候只用跑一個部門,拿一本證便可。比如原來我們很多城市,既要辦一個房產證又要辦一個土地證,要跑兩個部門,要拿兩本證書,以后統一登記了,只要跑一個部門,拿一本證就可以了。
  二是《條例》第十六條第二款中規定了當事人申請登記應該提交的材料,并且明確要求不動產登記機構應當在辦公場所和門戶網站公開申請登記所需要的材料目錄和示范文本等信息。這意味著以后所需要提交的登記材料,均應當由登記機構事先公布出來,當事人只需按照公布出來的材料目錄去提交材料即可。
  三是《條例》里面也明確規定了,當事人提交材料不齊全、不符合規定的時候,應當一次性的告知,避免當事人重復跑路,增加不必要的麻煩。
  四是在《條例》的第二十四條規定,當當事人辦理不動產審批交易的時候已經提交的資料,不動產登記機構能夠通過實時互通共享取得的信息不得要求登記申請人重復提供。比方說,不動產登記有關信息與住房城鄉建設、農業、林業、海洋等部門審批信息、交易信息等應當實施互通共享,就是不動產登記機構能夠通過實時互通共享取得的信息,不得要求登記申請人重復提交。
  總體而言,《條例》頒布之后,不僅不會對普通老百姓帶來不便,反倒是會給老百姓辦理登記提供更多的便利。
  2. 對房地產市場的影響
  (1)《條例》的出臺并非為了抑制房價,對房地產市場的供給與需求影響較小,并不會直接影響房價。
  前瞻產業研究院發布的《2015—2020年中國房地產行業市場需求預測與投資戰略規劃分析報告》顯示,2013年我國商品房交易金額為8.14萬億元,同比增長8.14%;2014年前11個月,商品房交易金額為6.45萬億元,同比下降7.8%,主要原因是我國房地產持續低迷,價格環比不斷走低。
  2013年我國商品房銷售面積為13.06億平方米,2014年前11個月,商品房銷售面積為10.17億平方米。
  從以上數據來看,我國商品房市場的盤子比較大。即使《條例》對官員在房地產市場的行為有影響的話,那么這個影響與整個地產市場盤子相比,影響較小。但是,不排除局部地區影響較大的可能性。
  此外,《條例》的第一條清楚地界定了出臺條例的原因與目的:為整合不動產登記職責,規范登記行為,方便群眾申請登記,保護權利人合法權益,根據《物權法》等法律,制定本條例。這幾點顯然與打壓房價沒有直接關系。其核心功能和主要目的是保護權利人的合法權益,完成登記意味著國家對不動產權利歸屬和內容依法進行了確認,為市場交易提供保障,并非用于調節房價。再者,房價的實際影響因素綜合復雜,往往受到信貸、供需、宏觀經濟狀況、政策環境等多方面因素的綜合作用。不動產統一登記只是這些因素中的一種,其影響也是偏長期和間接的。因此,不動產登記制度并不能夠直接影響房價,即使有影響,作用也是有限的。
  而從長期角度來看,不動產登記對房地產市場的影響更多體現在規范運行方面,而不是供求關系,不動產登記制度是房地產長效調控機制的開端與基礎,在此基礎上再推出房產稅等調控工具與法規,可以有的放矢,保證市場健康穩定。
  (2)《條例》對房地產中介將產生重大影響。
  《條例》的實施對房地產中介行業將產生重大的影響。房地產中介行業之所以能夠存在,主要是因為房地產市場運行不夠完善,使得房地產市場交易的雙方遇到困難較多。《條例》的出臺將使得每套房屋均能夠被合法查詢到,如房地產交易的過程再加以程序化的話,那么房產交易的過程就會變得更加的清晰,交易雙方在交易時信任感就會增強,從而會省去尋找中介的中間環節。除此以外,《條例》的實施使得房源信息能夠通過系統查詢,未來查詢房產信息的電子商務平臺將會有較大的發展,比如搜房網、安居客、58同城等。目前,這些房地產信息平臺已經做出較大的改變。
  (3)不動產登記會增加宏觀調控的針對性和及時性,為反腐和征稅提供便利。
  不動產統一登記是一項基本的物權制度,也是市場的一項基礎性制度。在今年兩會上,當時的國務院秘書長馬凱在作國務院機構改革和職能轉變方案說明時指出,建立不動產統一登記制度,可以更好地落實《物權法》,保障不動產交易安全,有效保護不動產權利人的合法財產權。建立以公民身份證號碼和組織機構代碼為基礎的統一社會信用代碼等制度,能從制度上加強和創新社會管理,并為預防和懲治腐敗夯實基礎。
  不動產登記制度的主要功能是為市場經濟奠定法律基礎,保護私人財產權,并維護交易安全,而反腐、征稅僅為不動產登記制度的附屬或派生功能。
  一方面,不動產登記制度有利于反腐,尤其是對于官員而言,實施不動產登記,將人們所擁有的房產等財產數量進行登記,相關部門統一管理,取得批準的可以查詢,這將是官員反腐的又一利器。在筆者來看,不動產等級制度對官員的震懾力和影響更大一些,畢竟要將房產藏匿或采取各種方法與手段放在他人名下需要頗費周折。去年不動產登記條例提上日程的時候,已經導致一些隱秘房產集中掛牌出售。但需要強調一點的是,該反腐功效是須借助于民事后果變相強制才顯示出來的,也就是說,如果一個人不去登記,他就很難交易、抵押和轉讓其不動產,這就迫使他不得不去登記,而只要他一登記,系統就立即會顯示其名下的不動產狀況。由此可見,其反腐功效實際是一種衍生功能,它建立在信息的聯網和統一上。換言之,要使不動產登記制度的反腐功效充分發揮出來,就必須確保登記制度本身的完善。一個有缺陷的登記制度其反腐功效肯定要打折扣,甚至還會為腐敗制造更多的機會。
  另一方面,目前看來,開征房產稅是必然的事情,但立法障礙仍很多。相關部門的表態并沒有錯,登記只是開征房產稅的基礎,但登記行為不會自動征收房產稅。開征房產稅有很多前提,將所有的不動產統一登記只是其中之一,房產稅的計稅價格如何計算,是購買價,還是市值評估價?房產稅的免征額如何設計,是按面積核定還是總價核定?納稅義務人是按家庭計征還是自然人計征?由于房產稅很難像個稅那樣由單位代扣代繳,如何激發納稅的積極性?這些問題要遠遠難于不動產的統一登記。目前披露出來的消息也顯示,先立法、再征收是房產稅開征的唯一路徑,在房產稅未立法之前,我們還不用擔心房產稅的問題。

 

不動產登記在實踐中仍有困難,實施推進還需完善細則
  主要體現在以下三點:
  第一是職責整合的問題,就是機構整合。我們國家層面現在機構整合已經完成,而省的層面,22個省已整合完,如今還有一部分沒有整合完。但是市縣層面很不理想,難度非常大,具體的登記工作在市縣,而我們按照《條例》的規定可以不設立在國土資源部門,但是必須是由一個部門,不能是多個部門。最后接受國土資源部的監督和指導,這個是必須的,但是目前這個整合起來難度非常大。因為具體工作在市縣,職責不整合完畢的話肯定不能統一登記的,這是一個方面。
  第二是涉及到以前的資料,到時候怎么電子化、信息化。因為以前各個部門各搞一套,相互之間的標準不一樣,有的房屋已經信息化了,有的地方土地信息化了,但是怎么把這些整合起來,特別是標準不一致、不統一,這個難度很大。
  第三是以后的糾紛會增多。因為以前分散登記,導致重登、錯登、漏登的現象,漏登還好一點,重登就非常麻煩了。舉一個簡單的例子,比如就土地來說,因為地類的認定標準不統一,雖然有國家標準,但是其他部門沒有實行這個標準。比如一塊地,地上有草,也有林子,有幾棵果樹,這種情況下有可能農業部門認為它是耕地,而林業部門認為是林地,草原部門認為是草地,結果都登記發證了,到時候以哪個證為準?這就出現證書不統一的問題了。如果這些證都發給一個人還行,關鍵是這三個證發給不同的人就麻煩了。比如一個證發給甲的是承包地權證,發給乙的是林權證,發給丙的是草權證,這樣必定會有很多糾紛出現。
  (作者單位:廣東華瑞興律師事務所)

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