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樓市調控史:從行政干預到市場主導的艱難變奏

作者: 來源:21世紀經濟報道 時間:2016-03-15

樓市調控政策正從以往“一刀切”,轉變為分城施策。調控手段的理想狀態在于,明確政府責任,避免行政過度干預,使市場自發調整。但由于與經濟發展、市場改革的周期疊加,樓市政策短期內仍需依賴“分城施策”的原則和一定行政手段。

隨著北京、上海、深圳等一線城市啟動針對“房價過快上漲”的應急預案,我國房地產調控政策終于形成了這種基調:全國去庫存,熱點城市去杠桿。從去年以來,這種“有保有壓”的基調已成常態。

我國房地產調控史,最早可回溯到1992年公積金制度全面建立,此后經歷了1998年市場化改革,2003年土地出讓制度改革。據不完全統計,其間中央政府和各部委曾推出過數十項針對樓市的專項調控政策,地方政府的調控手段更是不計其數。

按照很多從業者的說法,樓市調控政策正從以往的“一刀切”,轉變為分城施策。這無疑是調控思路的重要進步。但即便如此,似乎仍難解決“去庫存”與高房價間的矛盾。

分析人士指出,我國房地產市場的發展,既有其本身規律,又與經濟周期、住房民生、投資風向等密不可分。這也決定了政策的復雜性與多面效果。隨著房地產市場迅速進入過剩時代,調控政策也將發生根本性變化。

第四次“大寬松時代”

回顧我國房地產調控史,當前正迎來第四次政策層面的大寬松。

第一次肇始于1992年房改之初。隨著住房公積金制度的全面推行,廣州、深圳、海南等城市吹響房地產開發號角,社會貸款充裕,房地產投資增速加快。但隨著海南房地產泡沫破裂和1993年緊縮性政策等推出,這一時代很快結束。

第二次大寬松始于1998年。福利分房制度全面取消,對商品房價格管制取消,預示著房地產全面啟動市場化改革。2002年有央行降息、土地招拍掛制度出臺等。此后雖不斷有政策打壓,但房地產市場始終保持快速發展,直到2008年,金融危機刺破市場過熱泡沫。

第三次寬松始于2008年末。為應對市場下行,“降息降稅降首付”等系列組合拳打出,房地產再次迎來寬松政策環境。從2009年到2014年上半年,房地產市場始終保持快速增長,市場規模屢創新高。

2014年“930新政”的出臺,即被認為是第四次大寬松開啟。去年以來,監管層又連續發布松綁樓市政策,并持續至今。

雖然政策環境類似,但市場基本面已發生巨變。按照北京市房地產協會秘書長陳志的說法,經過連續多年的房地產投資高速增長,我國房地產市場已從短缺迅速走向過剩。

陳志指出,經濟增長對房地產的依賴并未發生根本改變。在經濟調整期,若未能找到經濟增長新引擎,政府部門對于房地產業的態度不會發生大轉變。

全國人大代表、建業集團董事長胡葆森近日向21世紀經濟報道記者表示,據統計,去年上半年河南省多個縣區的財政收入,平均降幅超過20%,部分城市超過25%。主要原因在于房地產市場冷淡導致的土地出讓收入和相關稅收下滑。

胡葆森認為,要完成樓市“去庫存”,最快也要2-3年,最慢則需5-6年。這也意味著,未來兩到三年內,我國房地產政策的總體基調將維持相對寬松狀態。

市場分化“有史可鑒”

在整體過剩的同時,區域分化態勢已經形成。在上海易居研究院監測的35個熱點城市中,截至今年1月底,一二三線城市新建商品住宅存銷比分別為8.6、11.8和19.4個月。

該機構指出,一線城市已連續13個月存銷比低于12,這也是其房價近期出現較明顯上漲的原因。二線城市存銷比連續三個月低于12個月,房價上漲幅度也較大。三線城市存銷比較高,去庫存壓力相對較大。

體現到房價上,據國家統計局數據,今年1月,深圳、上海、北京、南京、廣州的新建商品住宅價格同比漲幅均超過10%,漲幅位居70大中城市前5位。還有45個城市房價同比出現下降。漲幅最高的深圳為52.7%,最低湛江為下降4.9%,兩個極點的差距不斷拉大。

陳志向21世紀經濟報道記者表示,市場出現分化,表現為供需結構和房價數據變化,但根本原因還在于城市的經濟結構、支付能力、人口流入等指標。在這方面,一線城市和其他城市有著天然差別。

中信建投的報告也指出,從國際情況來看,城市分化是歷史性規律。以日本為例,6個主要城市的地價指數一直高于其他地區, 在房地產泡沫化時期的增速是其他地區的雙倍,泡沫破滅后仍明顯優于其他地區。

該機構還指出,在大周期下,房地產市場變化也存在從一線城市向二三線城市傳導的效應。因此,我國二線城市的市場仍被看好。但對于三四線城市,由于其主要因素在于人口流出而非購買力不足,所以市場升溫乏力。

中信建投表示,國內房地產市場發展至今,最初一榮俱榮、一損俱損的局面已不存在,城市極差在擴大。

這種背景下,“分城施策”體現出其合理的一面。按照胡葆森的說法,以往一刀切式的政策已經對市場造成了傷害。

2015年以來,監管層下調房屋最低首付比例和二手房交易契稅的做法,均繞開了一線城市。分析認為,正如一線城市啟動針對“房價過快上漲”的應急預案,未來這種分化趨勢還將持續。

地方政府對市場的感知更為明顯,其動作也往往先于中央政府調控。2013年下半年,山東南部某城市就曾因市場嚴重過剩而暫停了新區土地供應,該市還對進城購房農民給予現金獎勵,并向公務員攤派賣房任務。

一位接近國土部的專家向21世紀經濟報道記者表示,與過去不同,中央政府給予地方政府的權限不斷加大,使之在不違反原則的前提下,能夠對市場進行靈活調整。

沉重的“負擔”

在“分城施策”思想下,即便一線城市紛紛啟動應急預案,但對房價似乎仍難抑制。

在陳志看來,這與我國房地產市場的兩個獨有特征有關。其一,政府已成為房地產市場的重要分子,并從中獲得收益,這就決定了政府部門不可能對需求進行嚴厲打壓;其二,我國居民投資渠道不足,不動產仍然是最重要和最有效的投資標的。

從這個意義上說,房地產身上的“負擔”不可謂不沉重。

陳志表示,我國房地產市場從構建、推動,到發展、膨脹,再到過剩,過程非常迅速。在這背后,政府部門的某些行為起到了“加速器”作用,比如,對土地出讓的偏好,建設保障房責任的缺失,城市規劃工作無序等。

其間,中央政府曾出臺政策進行糾偏,但效果并不盡如人意。這一方面由于執行力度不佳,另一方面,很多政策本身就具兩面性。

另一個“加速器”在于投資沖動。投資需求始終是中國樓市的重要一員,無論是2008年的“四萬億”投資,還是今年1月央行的海量“放水”,都有相當部分流入了房地產。此外,來自江浙、山西、內蒙等地的投資客,也曾是房地產市場主角。

根據21世紀經濟報道記者了解,在限購較為寬松的杭州、蘇州、南京等城市,近期已有投資客抬頭趨勢,部分投資者甚至動用了資金杠桿。

陳志表示,在貨幣政策寬松階段,房地產就相當于一塊巨大的“海綿體”,吸納了很多資金。這雖然防止資金流入消費領域造成通脹,但造成了房地產市場本身過度膨脹。

在未來一段時期,房地產仍然會起到上述作用。但如何引導資金流向,使之真正能夠消化庫存,而非推漲房價,則是政策關注的重點。

上述接近國土部的專家表示,房地產調控政策的手段必然向市場化方向演進。理想狀態在于,明確政府責任,避免行政過度干預,使市場自發調整。但由于與經濟發展、市場改革的周期疊加,樓市政策短期內仍需依賴“分城施策”的原則和一定行政手段。


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