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住宅土地自動續期是否收費仍待解

作者: 來源:經濟參考報 時間:2016-05-10

 

  ●住宅土地使用權的自動續期,是我國國有土地使用權申請續期制度的一個重大例外,等于向社會宣告:住宅土地使用權經登記而取得,因為自動續期而永久有效。該規定的意義在于:奠定了住宅土地使用權可以事實上永久存續的法律基礎,成為本世紀以來我國重樹民眾創造和保有財富信心的最具價值的法律制度。
  ●《物權法》第149條規定住宅土地使用權自動續期,沒有規定任何條件,那些主張住宅土地使用權自動續期是有條件的觀點,不論其條件寬厚(例如象征性支付土地費用)抑或苛刻,都不是在解釋而是在否定住宅土地使用權自動續期制度。
  ●但是,住宅土地使用權自動續期無條件并不表明土地使用權人沒有義務繳納土地費用。在物權制度的構造上,住宅土地使用權人在自動續期后是否繳納或者如何繳納土地費用,是一個與土地使用權的自動續期沒有關系的、待解決的法律問題。
  溫州20年住宅土地使用權到期續期繳費事件,使“住宅土地使用權自動續期要不要附條件”的問題成為近期社會各界討論的熱點,其焦點又集中于土地使用權人在續期后要不要繳納土地費用。
  目前,令人較為困惑的是,來自法學界的聲音同樣充滿了不確定性。來自社會不同方面的聲音是嘈雜的,總體表現出對我國住宅土地使用權自動續期制度的落實及其未來命運的擔憂。
  《物權法》第149條僅限于自動續期(權利存續)問題,并不涉及土地費用等其他問題
  《物權法》第149條第1款規定:“住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續期。”為了理清《物權法》第149條第1款在我國國有土地使用權制度中的應有地位,有必要回過頭去看看這個條款是如何寫成的。
  第十屆全國人大常委會第十八次會議2005年10月19日審議《物權法(草案)》(四次審議稿)時,法律委員會做了修改情況的匯報,表達了如下的意見:關于土地使用權的期限,有建議延長使用年限和取消使用年限的不同意見;關于續期后的土地使用費,有不繳和繳納少量土地使用費的不同意見。法律委員會研究認為,建設用地使用權續期的問題,宜區分住宅用地和非住宅用地,要著眼于保障老百姓安居樂業,建議將《物權法(草案)》(三次審議稿)第155條修改為:“住宅建設用地使用權期間屆滿,自動續期;……”(第1款)“建設用地使用權續期后,建設用地使用權人應當支付土地使用費。續期的期限、土地使用費支付的標準和辦法,由國務院規定。”(第3款)由此,《物權法(草案)》(四次審議稿)第155條首次明確表述住宅土地使用權“自動續期”。
  第十屆全國人大常委會第二十三次會議2006年8月22日審議《物權法(草案)》(五次審議稿)時,人大常委會組成人員對《物權法(草案)》第149條第1款規定的住宅土地使用權自動續期普遍表示贊成。有的常委會委員對第149條第2款的規定有不同意見,提出住宅建設用地續期后住戶還要支付土地使用費,這樣規定是否合適,建議進一步研究。法律委員會經研究認為,住宅土地使用權續期后是否支付土地使用費的問題,關系廣大群眾切身利益,需要慎重對待,以不作規定為宜;屆時,可以根據實際情況再作慎重研究;建議僅規定“住宅建設用地使用權期間屆滿,自動續期。”由此形成《物權法(草案)》(六次審議稿)第149條第1款。
  由上可知,住宅土地使用權的自動續期要不要附條件(諸如續期期限、土地費用負擔等)在立法時是有過反復討論的,但并沒有形成住宅土地使用權續期后的土地費用繳納與否的一致意見,僅是把這個問題另作處理。這表明住宅土地使用費的繳納與否不影響住宅土地使用權的自動續期。這是可以討論并且應當分開處理的問題。
  我國物權立法區分處分行為和負擔行為,物權的效力在相當程度上不受負擔行為及其所發生的變化之影響。因此,在《物權法(草案)》(四次審議稿)中將土地使用權續期的期限和土地使用費的繳納問題(負擔行為所要解決的問題)授權國務院規定,沒有什么不妥當;后來刪除了這些難以決定的內容,也是合情合理的。
  我想強調的是,《物權法》第149條第1款所要解決的問題,僅限于住宅土地使用權的自動續期(權利存續)問題,并不涉及土地費用負擔等其他問題。
  第149條的制度意義,是實現了百姓永久使用國有土地的夢想
  住宅土地使用權自動續期要不要附條件,這是一個老問題。這個問題的產生實際與我國國有土地的有償使用和限期使用制度有關,更與我國《物權法》實行的物權法定主義的邏輯、區分處分行為和負擔行為的制度結構有關。
  自首次表述住宅土地使用權“自動續期”后,立法者都是將住宅土地使用權的存續問題和土地使用費的交納問題區別對待的,這是我們認識《物權法》第149條自動續期制度時絕對不能忽視的前提條件。不注意這個前提條件,圍繞《物權法》第149條所展開的爭論多少都會失去意義。承認并注意到這個前提條件,我們才能合理解釋《物權法》第149條第1款的創新意義和制度價值:住宅土地使用權的自動續期,實現了我國百姓永久使用國有土地的夢想。
  眾所周知,除劃撥土地使用權外,國有土地使用制度實行有償使用和限期使用,土地使用者應與國家(政府)訂立土地使用權出讓合同,約定使用期限和出讓金等等,經登記取得土地使用權;以出讓方式經登記取得的土地使用權,因出讓合同規定的使用年限屆滿而終止。在土地使用年限屆滿前,土地使用者可以申請續期,經重新簽訂出讓合同,支付土地使用權出讓金,并辦理土地使用權續期登記。土地使用者未申請續期或者雖申請續期但未獲批準的,土地使用權由國家無償收回。
  但是,《物權法》第149條第1款規定住宅土地使用權自動續期,與上述法定的國有土地使用權申請續期制度完全不同,依照“新法優于舊法”的規則,無異于在住宅土地使用權事項上廢除了土地使用權的申請續期制度。住宅土地使用權的自動續期,是我國國有土地使用權申請續期制度的一個重大例外,等于向社會宣告:住宅土地使用權經登記而取得,因為自動續期而永久有效。該規定強化并有效落實了民眾對“居者有其屋、有恒產者有恒心”的殷切期盼,奠定了住宅土地使用權可以事實上永久存續的法律基礎,成為本世紀以來我國重樹民眾創造和保有財富信心的最具價值的法律制度。
  《物權法》第149條第1款規定住宅土地使用權自動續期,沒有規定任何條件,如果在解釋這個條款時附加條件,如要求協商訂立續期合同、繳納土地費用等,不僅超出了法律規定的應有文義,而且違反物權法定主義。就土地費用負擔問題而言,不論住宅土地使用權人是否與政府已經協商妥當土地費用的負擔,都不會影響住宅建設用地使用權的存續。
  也因此,我們現在討論《物權法》第149條第1款規定的自動續期制度,非要扯上土地費用負擔與否并將之作為住宅土地使用權自動續期的條件,勢必造成對住宅土地使用權自動續期制度理解的混亂。那些主張住宅土地使用權自動續期是有條件的觀點,不論其條件寬厚(例如象征性支付土地費用)抑或苛刻,都不是在解釋而是在否定住宅土地使用權自動續期制度。
  住宅土地自動續期后是否繳納土地費用,是一個待解決的法律問題
  同時,住宅土地使用權自動續期無條件并不表明土地使用權人沒有義務繳納土地費用。在物權制度的構造上,住宅土地使用權人在自動續期后是否繳納或者如何繳納土地費用,是一個與土地使用權的自動續期沒有關系的、待解決的其他法律問題。
  我國城市的土地歸國家所有,國家依法實行國有土地有償和限期使用制度。實現國有土地的有償和限期使用制度的基本方式,為土地使用權出讓,即“國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者,并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金”。國有土地使用權的最高年限按照建設用途分為40-70年,其中“居住用地”的最高使用年限為70年。國有土地使用權期限屆滿,為保障不動產權利的穩定和存續,實行申請續期制度,土地使用權人并同時負擔相應的土地費用。不論我們有多么強烈的愿望,讓百姓能夠從《物權法》第149條第1款規定的“自動續期”制度中獲得無償使用國有土地的利益,在既有的國有土地有償使用制度框架下,這個愿望都是不現實而且難以實現的。
  這就是說,國有土地有償使用制度是住宅土地使用權自動續期后要不要繳納土地費用問題的始作俑者。我們必須注意到,《物權法》第149條規定的自動續期僅僅在土地使用權的存續問題上改革了既有的土地使用權申請續期制度,沒有意圖且客觀上也不是突破國有土地有償使用的制度體系。有學者主張住宅土地使用權無條件自動續期,土地使用權人在續期后沒有義務繳納土地費用,多少有些夸大了《物權法》第149條第1款的作用,并無助于解決土地使用權人是否有義務繳納土地費用的問題,這是一個物權法立法時難以解決而不得不擱置的老問題。
  民眾對其住宅擁有永久和穩定的權利,對其住宅所使用的國有土地同樣也擁有了穩定和“永久”的權利,這是我國《物權法》在建構不動產權利及其保護制度上的一個歷史性突破。但是,上至政府下至民眾都應當清醒地認識到,住宅土地使用權自動續期就是自動續展期限以維持原土地使用權的效力。在住宅土地使用權期限屆滿時,不論登記機關對其續展事項在登記簿上是否有所注明,住宅土地使用權均是有效存續的權利。在明確這個前提后,國有土地所有權人才有機會與住宅土地使用權人協商續期后的土地費用負擔問題。
  關于住宅土地使用權續期后的土地費用負擔問題,我們現在面臨的處境與《物權法》頒布時的狀況并沒有多少改善,仍然缺乏條件提出切實可行的一攬子解決問題的方案,因為這個問題涉及到國有土地有償使用制度的深層次改革。
  應無條件落實住宅土地的自動續期,以公平合理的辦法解決費用負擔問題
  住宅土地使用權自動續期是無條件的。自動續期仍以土地使用權是有期限的用益物權為前提,住宅土地使用權原來的期限是多少,自動續期時至少應不低于原有的使用期限。地方政府應當無條件地落實《物權法》第149條規定之“住宅建設用地使用權的自動續期”,然后再與續期后的土地使用權人協商土地費用的負擔問題。土地費用的負擔問題是一個可以探索的、逐步解決的問題。“溫州20年住宅土地使用權到期如何續期繳費的事件”原本就是一個地區性問題,作為個案可以在土地費用的負擔問題上作嘗試性的探索,例如屆期的土地使用權自動續期20年,并以20年期土地使用權出讓時的合同條件要求土地使用權人交納土地費用,這并不違反《物權法》第149條第1款的規定。要不要交費的問題畢竟不同于住宅土地使用權的續期,是可以在協商的基礎上做靈活處理的,而住宅土地使用權的自動續期則是不容協商的。
  有觀點認為,處理不足70年期限的土地使用權自動續期時,應當先續期到70年,并由土地使用權人補足未滿70年期間的土地出讓金差額。自動續期是對已經存在的土地使用權的到期續展,憑什么一定要續展到70年,并按照這個使用期限交納土地費用?這無異于否認不足70年使用期限的住宅土地使用權的自動續期。雖然“溫州20年住宅土地使用權到期如何續期的事件”引起了全社會對住宅土地使用權續期要不要附加條件的大討論,但終歸不是我國《物權法》第149條第1款自身的問題,而僅僅是發生在一個城市或者一個地區如何落實我國《物權法》第149條第1款的問題。
  我以為,在目前階段,最具可操作性的方法是無條件地落實住宅土地使用權的自動續期,并可以不高于住宅土地使用權出讓時的條件要求土地使用權人支付土地費用。或許在不久的將來,隨著土地使用權期限屆滿自動續期的案件逐步增多,我們會嘗試更多的公平合理的辦法來解決土地使用權續期后的土地費用負擔的問題。
  (作者為中國社會科學院法學研究所研究員)

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